中国社会科学网丨高向东 王新贤:新中国成立以来人口迁移流动特征及趋势

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新中国成立70年来,我国人口迁移流动经历了数次大起大落的曲折发展历程。根据70年来人口迁移流动的发展脉络及阶段性特征,大体可以分为以下两个阶段:

  (一)新中国成立到改革开放初期的人口迁移流动。从新中国成立到改革开放初期,我国人口迁移流动经历从自由迁徙到限制迁移,再发展为全面自由迁移流动的过程,可分为以下两个时期:

  1949年~1958年,人口可自由迁移。新中国成立以后,国民经济处于恢复时期,为了医治战争创伤,恢复和发展工农业生产,政府实行宽松的人口迁移政策。1949年通过的起着临时宪法作用的 《中国人民政治协商会议共同纲领》把自由迁徙作为公民的自由权之一。1951年公安部公布的《城市户口管理暂行条例》进一步明确要“保障人民之安全及居住、迁徙自由”。具体来看,这一时期又可分为以下两个阶段:第一阶段,1949年~1953年国民经济恢复时期的人口迁移,主要包括干部及家属南下,以及恢复和发展工农业生产形成的人口迁移。第二阶段,1953年~1957年“一五”计划时期的人口迁移。“一五”计划时期,国家为集中力量进行工业化建设,在东北、西北地区以及湖北、安徽、河南和内蒙古等省份筹建新的工业基地,导入了大量的人口。

  1958~1978年,人口迁移进入严格控制期,以政治性人口迁移为主。这一时期国民经济得到恢复发展,国家对人口迁移政策逐步收紧,1958年出台了 《中华人民共和国户口登记条例》,限制农民进城迁移的二元户籍管理制度开始以立法的形式正式确定下来。政治性人口迁移成为这一时期人口迁移的主要力量,即人们由于政治因素(如政策的号召、对特定区域的开发等等)而进行人口迁移。

  此外,高校的院系调整和招生分配也带来一定规模的人口迁移。新中国成立以前,高等院校主要分布于沿海省份和大城市。为了使高等教育能更好地适应国家发展,从1952年开始,国家进行大规模的高校院系调整。经过调整和搬迁后, 基本做到了各省(区、市)都有工、农、医、师范和综合性大学等,这为很多地区导入了大量的人口。1952年以后,国家还进行了教育改革,对高等院校进行统一招生和毕业生统一分配,由此形成了全国人才的流动。

  (二)改革开放至今的大规模人口迁移流动。改革开放以来,中国的人口迁移流动进入一个全新的发展阶段,并表现出一些明显的发展趋势:

  人口迁移高度活跃,流动人口规模进入调整期。改革开放以来,我国流动人口规模显著增加,改革开放初期全国省际流动人口不过几百万,而2015年全国流动人口达2.47亿,此后流动人口数量开始缓慢下降,流动人口规模逐渐进入调整期,2018年下降为2.41亿。

  从迁移流向来看,乡—城迁移流动仍为主流,城—城迁移流动占比上升。改革开放初期,流动人口多从农村流向城镇。到了2010年,省际流动人口的近20%来自城镇,省内流动人口的近46%来自城镇,表现出“乡—城流动仍为主流,但城—城流动比重明显上升”的特征。根据国际经验和相关研究,城—城人口迁移流动占比未来将继续上升。

  从流入地的选择来看,省际流动人口越来越集中分布在东部沿海地区,中西部大城市更受省内流动人口青睐。上世纪80年代,省际流动人口的流入地主要为东北老工业基地和中部地区,进入上世纪90年代后,东部沿海地区对流动人口的吸引力大幅度上升。国家统计局发布的2018年农民工监测调查报告显示,东部地区净输入农民工达5398万,而中部地区、西部地区和东北地区都为农民工净输出地区。从城市角度来看,2000年~2010年期间,太原、武汉、西安、郑州、合肥等中西部城市省内流动规模和比重都出现较大幅度增长。

  从迁移距离来看,省际流动人口迁移距离不断增加,且存在明显的区域差异。改革开放初期,我国流动人口省际迁移距离约为870千米左右,2010年增至994千米。东部和中部地区的人均迁移距离出现下降,2000年~2010年期间,东部地区、中部地区分别从758.51千米、738千米降至742.16千米、713.87千米;同期,西部地区、 东北地区分别从1329.48千米、1006.8千米增至1373.92千米、1102.58千米。

  从迁移动机来看,以经济原因为主。改革开放初期,流动人口迁移原因多为婚姻迁入、家属随迁、投亲靠友等社会原因。从上世纪90年代后,因务工经商迁移流动的占比逐渐上升,2010年为45.12%。而据2017年流动人口动态监测数据,务工经商迁移流动人口比重达63.1%。

  从个体特征来看,流动人口文化程度上升明显,性别构成趋于均衡化。改革开放初期,流动人口以小学学历为主,占比接近40%。到上世纪90年代,流动人口的学历构成发生了明显变化,流动人口中拥有初中学历的人员比例占据了第一位。而自2010年以来,流动人口中初中、高中和大专及以上学历的占比都有明显上升。2017年流动人口动态监测数据显示,高中及以上学历的占比达45.07%。可见,流动人口文化程度有着明显的提升。流动人口性别构成也历经了严重失衡到趋于均衡的发展历程,性别比在改革开放初期小于85,在上世纪90年代逐渐上升为120以上,此后逐渐降低。2010年降至110左右,2017年性别比趋于平衡,维持在104左右。

  当前,我国人口流动迁移依然面临着若干风险和挑战,需要引起重视:

  一是要关注人口迁移流动对流入地和流出地的影响。人口迁移流动在给流入地经济社会发展带来活力的同时,也面临着难以融入城市等问题。与此同时,关于人口迁移流动造成部分流出地空心化的现象也应该引起重视,流动人口多为劳动年龄人口,这导致流出地人口年龄结构失衡,留守儿童的健康成长、留守老年人的家庭养老等问题逐渐凸显。

  二是要重视人口迁移流动和经济社会发展之间的相互关系。人口流动迁移与经济社会发展相互促进、互为因果。人口迁移流动为流入地带来了大量的劳动力,为区域经济的发展注入新的活力;另一方面,区域经济的发展也深刻影响着人口迁移流动,经济增长较快的地方也会吸纳更多的流动人口。因而,在进行区域开发的时候,应当充分认识流动人口的特征,根据流动人口集聚程度等因素合理布局产业结构,同时也要充分认识区域经济社会因素对流动人口的影响。

  应对人口迁移流动风险和挑战,应从以下方面入手:

  第一,深入认识人口迁移流动的趋势和特征,作为服务管理政策的基本出发点。充分认识人口迁移流动的发展趋势和规律,是制定流动人口服务管理政策的基础。在当前,要结合已有研究成果,运用新数据新方法,对人口迁移流动的发展趋势进行分析,在把握现状特征、预测未来发展趋势的基础上,针对服务管理工作的不足及可能面临的问题,进一步完善流动人口服务管理制度。

  第二,推动基本公共服务均等化,提升市民化质量。逐步建立区域管理和协调机制,推动区域基本公共服务的共建共享,按照统一的建设标准,建立健全基本公共服务机构和设施,逐步破除区域制度障碍,推动制度对接、待遇互认,全面实现区域基本公共服务一体化,推进流动人口更好地融入城市,提升市民化质量。

  第三,深化户籍制度改革,引导人口有序迁移流动。2019年4月,国家发改委发布了 《2019年新型城镇化建设重点任务》,明确要继续加大户籍制度改革力度,全面取消或放开大城市落户限制,调整完善超大特大城市积分落户政策。这将对我国人口迁移流动和人口再分布格局带来重大的影响。要通过户籍制度的深入改革,引导形成省外流动人口向大城市周边的中、小城市流动的相对分散布局,引导省内流动人口根据自身发展条件在大、中、小城市落户扎根发展,推动省内流动人口就近、就地城镇化策略的实施。

  本文是国家社会科学基金重大项目“提高户籍人口城镇化率研究”(15ZDC035)的部分成果。


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作者高向东 王新贤(经济与管理学部公共管理学院)

来源丨中国社会科学网

编辑丨肖启玉

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