荷兰是个国土面积较小的国家，仅相当于不到6个上海大，其中约1/4的国土面积还低于海平面。为了获得更多可利用的土地，荷兰以填海造田闻名于世。由于将地势低洼的沼泽地变为可利用的土地需要实施开凿运河、排水等工程，私人开发商往往无力承担开发费用，因此由政府进行土地开发便成为荷兰的传统。
荷兰的政府土地开发模式类似于我国的土地一级开发模式，政府先从土地所有人那里获取土地，然后进行开发，再将建筑地块卖给开发商。不同的是，荷兰政府在土地市场上并不具有垄断地位。也就是说，私人开发商同样可购买农民的土地并进行开发。
但一直到今天，荷兰政府在建设用地供应上依然发挥着积极的作用。一是因为荷兰政府希望通过这样的开发模式加强对土地的控制，从而确保政府土地利用计划的执行。同时，政府比较容易获得低息贷款用于土地开发，不仅可以弥补公共事业建设的成本，还可以将从土地开发中获取的增值收益用于填补其他项目的损失。二是大多数私人开发商也非常支持政府土地开发，除了考虑土地开发的巨额费用外，政府土地开发还可保证私人开发商能获得比较高质量的建筑地块。更重要的是，政府可动用征收、优先购买权等行政权力获得所有需要的土地，相比开发商与一家一户农民的谈判，交易成本要小。
长期以来，荷兰政府以略高的价格购买土地，一般是农用地市场价格的两倍。法律允许政府动用征地权，但大约只有4%的农地采用了这种方式。
上世纪90年代以后，随着荷兰人对自有住房需求的不断提高，房价不断上涨，开发商对获取土地兴趣渐浓。这种情况与政府的政策不无关系。当时，荷兰政府出台将房地产开发控制在主要城市周围区域的政策，其中一个政策意图就是制造住房用地的稀缺性，政府从而可以获取更多的土地开发利润并用于提高公共服务的质量。此时，一种新的土地开发模式产生，即所谓土地交换模式。简而言之，就是开发商将自己从农民那里购买的土地再卖给政府，政府继续扮演土地开发人的角色，将生地开发成熟地后再卖给开发商。
令人疑惑的是，有些开发商甚至高价从农民那里拿地后，再低价转手卖给政府。原因在于建筑许可权制度。开发商购买土地并非为了自己开发，而是以此作为“敲门砖”获得政府的建筑许可，因为开发商开发规模的大小取决于它们卖给政府多少土地。
荷兰政府在土地开发中发挥积极作用，不是为了“以地生财”。2008年以来，受国际金融危机的影响，荷兰政府失去了大约30亿欧元的土地收益，甚至有10%的地方政府破产。为应对这一问题，荷兰政府出台新的规划法，对那些购地后自己进行开发但又不想承担公共设施建设等的开发商予以法律规制。这样一来，即便政府不直接参与土地开发，也可一定程度上达到提高公共服务质量的目标。
就目前的情况来说，荷兰的政府土地开发模式仍占主导地位。在此种模式下，无论是农民、开发商还是政府大体对自己的境况均感到满意。农民作为土地所有者可获得高于市价两倍的卖地收入，开发商无需承担土地开发风险并获得房屋开发利润，地方政府可回收土地开发成本并获得一定的土地收益，并借此实现城市发展的“雄心抱负”。
不过，荷兰政府也存在“一身兼二任”的问题。人们很难分辨，政府在进行土地开发时主要是为了实现土地利用计划，还是未来获取更多的土地收益？这无疑会给腐败带来机会。那么，还有什么更好的方法吗？什么才是合适的政府角色？这是值得深思的。
（作者为华东师范大学经济与管理学部副教授）
来源：《解放日报》2016年10月11日