党外干部是干部队伍的重要组成部分，一直以来，党中央非常重视加强党外干部队伍建设。党的十九大报告中两次提到“党外干部”，一是要求统筹做好培养选拔党外干部工作；二是要求“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来”。2019年3月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确要求，统筹做好培养选拔党外干部工作。党的十九届四中全会审议通过的《决定》中则把党外代表人士队伍建设提高到了制度化建设的层面，为巩固和发展最广泛的爱国统一战线，要求“健全党外代表人士队伍建设制度”。为了更好地推动党外干部队伍建设，迫切需要弄清楚党外干部的角色定位问题。根据中央文件精神和相关文件的规定，以及全国各地党外干部队伍建设的实践，党外干部的角色定位大致可从如下几个方面予以概括。
从身份上看，党外干部首先是干部
对于党外干部来说，他的第一身份是干部。或者说，干部是他的首要角色定位。在我国的政治语境中，“干部”一词是一个具有积极内涵的词汇；在老百姓的心目中，“干部”是具有责任和担当意识、能够发挥引领作用的精英。“干部，干部，领先一步”，这句话在社会上广泛流传，就反映了人们对干部的领头雁作用的角色期待。《党政领导干部选拔任用工作条例》中，对干部提出了要求：“党政领导干部必须信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”
对于党外干部来说，既然成为干部，具有了干部身份，就要按照干部的标准来严格要求和规范自己，要树立强烈的使命和责任意识，要常修为官之道、常怀律己之心、常除非份之想、常省自身之过，要具有“能干事、会干事、干成事”的能力，使自己成为一名合格的干部，使自己成为和党员干部一样的干部。不能把干部的标准看作只是针对党员干部的，错误地认为党外干部可以不受干部标准的约束，可以放松对自己的要求。如果这样，那就是忘记了自己的第一身份。而这样的党外干部必然是不合格的干部。
党外干部首先是和党员干部一样的干部，两者共同构成了我国干部队伍的整体。党外干部的干部身份定位，需要注意两个方面的问题：一方面，党外干部必须加强自身建设，提高自身政治素养和处理各种事务（尤其是基层事务）的能力。只有有作为，才能赢得尊重、取得进步。党外干部应当摆脱“配角”意识，更不能有“花瓶”观念。否则，就是没有把自己看作是干部，没有形成稳定的干部身份认同。另一方面，对于党委部门和党员干部来说，应当做到党外干部和党内干部一视同仁，党外干部也是干部队伍的有机组成部分，两者的奋斗目标是一致的，从而帮助党外干部形成和强化他们的干部身份认同。切忌把选拔任用党外干部看作政治需要、政治象征、“政治秀”，甚至看作是对党外代表人士的照顾等错误的观念和做法。
对于党外干部来说，他们在确立、巩固和强化干部身份认同的时候，的确会遇到“身份焦虑”的窘境。因为党外代表人士通常都拥有多种身份，究竟哪一个身份占优，选择哪一个身份，并不是一件容易的事。但是，一旦党外代表人士进入干部队伍，成为党外干部，就必须把干部身份当作第一身份。
从范围上看，党外干部是行政干部
党外干部是行政干部，这主要是强调党外干部不同于党外代表人士的群体特征。《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（以下简称《意见》）明确界定了党外代表人士的范围：“党外代表人士是与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的非中共人士，包括民主党派代表人士、无党派代表人士、少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台海外代表人士等。主要是人大代表、政协委员中的党外人士，在人大、政府及政府工作部门、政协、司法机关、国有企事业单位担任县处级（或相当于县处级）以上职务的党外干部，民主党派各级组织领导班子成员，工商联各级组织领导班子成员中的党外人士，在有关社会团体担任一定职务并发挥较大作用的党外人士。”
这里我们可以清楚地看出，党外干部是党外代表人士的一部分。因此，党外干部必然拥有党外代表人士的身份，而且这一身份对于党外干部来说也是非常重要的，是区分党外干部和党员干部的一个标志性身份。但是，一旦党外代表人士进入了行政体系，成为行政干部，党外代表人士的身份就不再是最主要的了。当然，这并不是说党外代表人士的身份不重要，也不是说党外代表人士在我国政治生活中不重要，而是说党外代表人士一旦进入行政体系，成为行政干部，成为公共权力的执掌者，那么，这时党外干部所拥有的行政权力的公共性就成为主要的身份标志了。
党外干部在进行行政行为和参加行政活动时，必须以干部的公共性身份出场，并体现出权力的公共性，要求做到不偏不倚、公平公正，而不是体现出其党外代表人士身份的特殊性所具有的强烈党派色彩。党外干部不同于其他党外代表人士的关键就在于此。例如，拥有党外代表人士身份的人大代表、政协委员，虽然他们的人大代表、政协委员身份也具有一定的公共性，但更重要的是他们的党外代表人士的身份，具体地说，是他们的党派身份。他们在出席全国人民代表大会和中国人民政治协商会议时，党派身份就相当突出。这样，党外干部作为行政干部，他们和其他党外代表人士的身份差异就在于公共性的多少了。
从性质上看，党外干部是事务性干部
尽管党外干部和党员干部共同构成了我国干部队伍的整体，两者都是干部，但是在党外干部和党员干部之间还是存在着一定差异的。这种差异是：党外干部是事务性干部，而非政务性干部；党员干部则既可能是事务性干部，也可能是政务性干部。也就是说，党外干部不可能进入党的组织体系内任职，如党委、组织部、宣传部、统战部等党务部门。因此，党务代表人士成为干部，是行政吸纳而非政治吸纳。
党外干部具有事务性干部的特征，这一点在《意见》的相关规定中就有明确的反映。关于党外干部的选拔和任用，《意见》要求：“除有特殊要求的部门外，其他政府部门可选配党外干部担任领导职务，重点在行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子和专业技术性强的部门配备。”对此，可以从两个方面来理解：一方面，虽然《意见》对于究竟哪些政府部门属于“有特殊要求的部门”没有给出明确的解释说明，但这毕竟只是政府部门中的少数，而且这种特殊情况也可能是由于一些政府部门已经配备了党外干部，因此在一段时间里可能没有党外干部的相应职位了。另一方面，党外干部任职的重点领域是“行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子和专业技术性强的部门”。这些部门基本上属于专业性比较强、专业化水准要求比较高的事务性部门，之所以会有这样的制度安排，与党外干部的来源有很大关系。据河北省石家庄市关于党外干部现状的调查，约90%的党外干部主要来源于党外知识分子，现有党外干部中，大学以上文化程度占比达到92%，其中研究生文化占17%；副高以上职称占到53%。党外干部的学历层次高、专业化程度高，因而安排他们从事专业性强、专业化程度高的事务性的行政工作，是符合“人尽其才”的用人原则的。当然，党外干部也应对自己严格要求，利用自己的所学、所长，做好本职工作，当好人民公仆，不能因为成了干部，便放松了对自己的要求，滋生特权思想，脱离广大群众。
从功能上看，党外干部是辅助性干部
党外干部是我国干部队伍的有机组成部分，其在国家政治生活和中国特色社会主义事业中的重要性不可低估。但是，从我国干部队伍的整体及其功能来看，党外干部不是干部队伍的主体，因而和党员干部相比，其功能是辅助性的。党外干部的辅助性功能是把党外干部队伍作为一个整体来看的，是从其在整个政治体系中的地位来看的。
应当说，这种状况是和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度相契合的。这一制度规定了中国共产党和各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系。其中，中国共产党处于领导和执政地位，各民主党派是参政党。党外干部进入国家行政机关，就是以参政党的身份而进入的，其在政府部门的主要功能就是参政议政、民主监督，就是辅助执政党以及党员干部更好地行使国家权力，做好执政党以及党员干部的参谋、帮手和同事。即使是党外干部在政府部门担任正职，在某一领域、某一部门发挥主导作用，也不能改变党外干部在整个政治体系中的辅助性的角色。
当然，功能上的辅助性，不等于党外干部在国家政治生活中不重要。从结构功能主义的角度看，党外干部和党员干部一起构成了我国干部队伍的整体，形成了一个完整的结构，而作为不同的部分，分别担负着相应的功能，共同推动着整个结构的运转。这个完整的结构离开哪一部分，都有可能导致结构运转失灵。也就是说，党外干部和党员干部的区别只是承担的功能不同，而不是重要程度的差异。此外，尽管党外干部和党员干部在政治体系中担负的功能不一样，但两者的奋斗目标是一致的，都是为了形成民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，都是为了筑牢中国特色社会主义事业的根基，都是为了实现中华民族伟大复兴的中国梦。因此，只有两者之间秉持亲密合作的精神，构建亲密合作的关系，才能真正发挥中国特色政党制度的优势。
因此，党外干部大可不必因为担负着辅助性的功能而妄自菲薄，不必因为大多数党外干部不能成为正职而丧失干事的动力和热情。事实上，在党外干部中间，这样的情绪还是存在的。例如，有的党外干部在工作中谨小慎微，缩手缩脚，勤于请示、汇报，却少于表态，不敢放开手脚进行创造性的工作；“有的党外领导干部由于没有担任主要领导职务，也没有分管重要工作，工作上逍遥自在，过于‘洒脱’，对自己的前途不抱信心，产生自弃心理”。虽然这种情况和党外干部选拔任用机制不健全有关，但在笔者看来，它更和党外干部对辅助性角色没有清醒的认识与宏观的把握有关。
从目的上看，党外干部是统战干部
党的十九大报告指出：“当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。”面对复杂的国内国外形势，要求我们党统筹好国际国内两个大局（国内大局就是改革发展稳定，国际大局就是和平发展合作），也要求党外干部承担起历史赋予的责任和使命，努力当好统战干部，做好统战工作，做好各级党委政府联系群众的桥梁和纽带，为夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利创造有利的环境和条件。
统一战线是中国共产党的三大法宝之一，在进入中国特色社会主义新时代的条件下，同样需要统一战线这一法宝继续发挥作用，而这离不开党外干部的努力。中国特色社会主义事业是伟大的事业，它需要来自国际范围内一切热爱和平和发展的力量的支持，需要来自海外侨胞的支持，需要拥护社会主义、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的支持，而所有这些支持的获得，恰好正是党外干部的优势所在。同时，“当前，我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，既有的社会矛盾和问题与新生的各种矛盾和问题相互交织”。在这种情况下，党外干部可以利用其自身的专业优势和广泛的社会影响力，深入联系各界群众，倾听群众呼声，反映群众要求，在综合多方利益表达、促进社会矛盾化解和社会整合、推进社会治理、维护社会稳定等方面发挥其独特的优势，创造性地开展工作，从而推动新时代统一战线的形成。
作者丨郝宇青（华东师范大学公共管理学院教授、博导）
来源丨人民论坛
编辑丨肖启玉