【编者按】
2013年9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌。两年来，在自贸试验区注册的企业数量及经贸投资活动远高于全市平均增速。
侯仕军撰文认为，面向未来，上海自贸试验区建设尤其要对接好“一带一路”战略与金砖银行总部入驻两大机遇。
苏庆义则表示，在过去的两年中，虽然上海自贸区在诸多制度创新方面作出努力并取得相当成效，但仍有许多需要解答或讨论的问题。他在文中提出了涉及对外开放与自贸区建设的十大问题，探讨中国的深层次开放问题。他认为，今天的自贸区试验是中国第一次主动地出击，在外部世界尚未构成相应的约束时及早地参与进去。在上海自贸区成立两周年之际，我们的问题与思考是关于开放，更关乎改革。
上海自贸试验区设立并运营两年以来，在器物意义和制度意义上的建设成果非常显著。首先，器物意义上的成果主要表现在自贸试验区注册企业数量及经贸投资活动远高于上海全市平均增速的膨胀。
成果显著
根据上海市工商部门的统计，自贸试验区2013年揭牌首月，区内设立登记企业208户，同比增长近4倍。揭牌后三月内新增企业3600多家。揭牌半年内注册企业数量约是过去23年的总量。2014年1至6月新注册企业同比增长10.1倍。截至2014年9月15日，上海自贸区共新设企业12266家。截至2014年底，上海自贸区共有2.2万余家企业（其中海关注册企业1.25万家，挂牌之后新增企业1.4万余家，新增数量是前20多年累计数的1.66倍），吸引从业人员超过28万。外贸活动方面，尽管汽车平行进口面临瓶颈，但总体成效还是显著。2014年上海自贸区实现进出口7623.8亿元人民币，同比增长8.3%，比上海全市进出口平均增速快3.7个百分点，占全市进出口总值的26.6%，对全市进出口总额增长的贡献度达46.7%。在此推动下，2014年上海市实现进出口2.9万亿元人民币，同比增长4.6%，2010年以来增速首次反超全国（比全国进出口增速高出2.3个百分点）。
其次，制度意义上的成果主要表现在经济、金融等领域深化改革形成一批可供区外、全国复制、推广的制度。区外层面，上海2014年开始加强浦东综合配套改革试点与自贸试验区建设的联动，将负面清单管理理念和经验有序推广到整个浦东新区复制检验。全国层面，2014年以来，海关在上海自贸区企业申报、行政审批、作业流程、货物流转、税收征管、后续监管等环节领域先后推出19项监管服务新举措。上海推动海关、检验检疫部门共计21项监管创新举措复制推广至全市其他特殊监管区域、保税场所和符合条件的自贸区外企业。2014年上半年，海关总署授权上海海关对外发布可复制可推广的“集中汇总纳税”、“保税展示交易”、“先入区后报关”等14项制度，随后又出台5项新的企业管理创新制度。2014年8月18日起，上述海关监管创新制度在长江经济带的51个海关特殊监管区域复制推广；9月3日起，这些制度在全国海关特殊监管区域复制推广；9月18日起，这些制度在海关特殊监管区域以外的地区复制推广。截至2014年9月，已有21项上海自贸试验区的制度创新成果在全国复制推广（6项投资管理制度、9项贸易监管制度、6项金融创新制度）。2015年1月29日，国务院发布《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，明确在全国范围内复制推广投资管理、贸易便利化、金融、服务业开放和事中事后监管五大领域的改革经验，在全国其他海关特殊监管区域复制推广海关监管制度创新与检验检疫制度创新。
随着2015年3月24日中共中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案，中国自贸区建设在全国和上海层面的双重扩围正式起步，中国自贸试验区建设正式迈入制度创新效应扩散及制度创新竞争的新阶段。这种全国和上海层面的双重扩围既是对前述相关制度创新成果的认可，更是为这些成果效应更广更快扩散和服务全国创造全新的战略空间。自贸试验区本就承担着为国家“对标国际贸易投资规则，创造法制化、市场化的营商环境”的制度创新战略任务，短期内迸发的虹吸效应固然显示出制度创新的成功，但长期存在的虹吸效应则将显示制度扩散的失败，从而最终显示自贸试验区制度创新的失败。加之扩大开放之后维护国家安全更加重要，这也是中央政府和相关地方政府深感自贸区建设任务更加繁重艰巨的重要原因。
实际上，自贸区的扩围也是转换制度创新虹吸效应中心区域的过程。在上海层面，从原有的28.78平方公里海关特殊监管区域扩展至包括新纳入的陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区在内的120.7平方公里，以后还将再扩展到整个浦东以至整个上海和全国其他地区。在全国层面，则是从上海自贸试验区扩展到其他三大自贸试验区以及全国更为广阔的地域。这种双重扩围将利于缩小区内与区外之间巨大的制度红利差异，从而将激发制度创新溢出效应并抑制甚至消除一直颇受争议的虹吸效应。特别地，为消除长期存在的跨地区间的虹吸效应，中国开始通过要求上海、广东、天津、福建四个自贸区2015年使用同一张负面清单来加以回应。2015年4月20日，中国政府网公布国家发改委制定的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，列明不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施，条目数由上海自贸试验区2014年版的139条缩减至122条，该负面清单及与其相配套的国家安全审查试行办法将统一适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区。统一使用负面清单有望阻止各地走向新一轮政策攀比以及规避相关企业利用政策洼地及其交易成本洼地效应在四地谋求监管套利，也有利于广泛复制推广那些试验有效的制度成果并普惠性地辐射带动全国更多区域、更加协调地发展。
战略性机遇
如今，正处深化改革开放的上海自贸试验区建设亟须战略性地正视和应对全新的发展机遇。尤其是金砖国家开发银行总部将落户上海，将标志着上海开始迈入吸引政府间多边开发机构扩大对外开放从而构建开放型经济新体制、打造中国经济“升级版”的新阶段。在此之前，中国对外开放的对象主体绝大多数是非政府性的外资商业机构；在此之后，中国对外开放的对象主体将涉及到类似金砖国家开发银行的政府间多边开发机构参与上海的对外开放进程。加之随着中国“一带一路”战略的公布，上海自贸试验区的建设至少将面临两大新的战略性机遇。
一方面，上海作为海上丝绸之路上的排头兵和主力军，也是21世纪海上丝绸之路与长江经济带地理意义上的交会点，需要采取东西联动、南北贯通的开放视角、更加纵深且广泛地拓展自贸试验区吞吐运行的腹地与前沿，并可能通过承担“一带一路”新型国际贸易投资规则试验田探索自身在该战略中的新型定位。2015年5月27日在西安举行的“一带一路”海关高层论坛通过《“一带一路”海关互联互通、共建共赢合作倡议》，沿线近70个国家和地区的海关国际合作步入快车道。中国政府正协调相关各国积极规划中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊建设。其中国家层面预计启动重点项目900余个，首期启动海路和陆路项目50个（海路项目近20个），地方和企业正在推进近200个国际间合作项目，涵盖基础设施、贸易、产业投资、能源资源、金融、生态环保、人文以及海洋等8个方面。另一方面，金砖银行作为全球经济治理体系中一个具有很强影响潜力的政府间多边开发金融机构，主旨在于促进新兴和发展中经济体基础设施建设和可持续发展、推动国际经济治理改革。其总部落户上海浦东世博园区将首次开启上海吸引政府间国际经济组织总部（而非仅仅跨国企业地区总部、职能总部及研发中心等）塑造“世界城市”形象的新征程，也将首次大大拓展和提升上海自贸试验区扩展区域发展总部经济的内涵、层次及其在助推中国国家全球经济治理权力过程中的战略地位。
面向未来，上海自贸试验区建设尤其要对接好“一带一路”战略与金砖银行总部入驻两大机遇。一方面，对接“一带一路”战略，是指上海自贸试验区要深刻领会并紧扣其促进相关国家（地区）基础设施建设、可持续发展及民生改善的战略初衷，统筹协同区内各部门、区内外资源为志在进军亚洲基础设施及开拓相关行业扩张市场需求、改善生产条件、提供广阔市场及拉动经济复苏方面的战略性贸易和投资机会（包括开办或入驻海外产业园区）的区内企业创造整合性（而非碎片化）的平台和机会。
考虑到“一带一路”地区范围内各国政治经济文化体制传统的巨大差异（一些土地私有制的成员国基础设施建设将面临更加艰难的协调），个别国家（包括东南亚、中亚和中巴经济走廊）存在异常复杂的地理环境、地缘政治关系格局甚至高度危险的暴恐活动。按照中诚信国际信用评级有限责任公司2015年5月27日发布的《“一带一路”沿线国家主权信用风险报告》，27个样本国家中的15个国家主权信用在投资级以下，部分沿线国家则存在主权级别下调风险。加之基础设施建设本就投资资金需求量大、实施周期很长、收入流又不确定，上海自贸试验区还要勇于统筹协调国内外公共/私有的专业资源和能力为进入这些海外市场的区内外企业提供高度可靠的交通运输、海关监管、资讯服务、金融产品及安全保障解决方案。在资讯和智慧“去中心”的背景下，尤其要多吸收来自民间社会草根力量的声音，在政策机制创新上发挥引领作用，为区内外企业提供更好更多的雇员、供应商、基础设施以及来自竞争者的洞见和信息，促进这些企业更快抓取“一带一路”范围内市场、社会和环境方面的机会（局限/挑战）获取新型竞争优势。例如，中国国家开发银行已建立涉及60个国家、总量900多个的项目“一带一路”项目储备库，涉及8900多亿美元投资金额。已签署的近50份协议涵盖煤气、矿产、电力、电信、基础设施、农业等领域。厦门力争到2020年赴任马来西亚、新加坡、印尼、泰国、菲律宾、越南、印度、伊朗、斯里兰卡等9个重点“海上丝绸之路”沿线国家累计投资总额突破5亿美元。
另外，考虑到基础设施建设和产业园区开发肯定涉及到社会责任和环境责任问题高度敏感的土地平整和居民动迁活动，这些方面处理不当不仅将延误工期、增加成本，还将激发当地“反华论”和“中国威胁论”并影响中国企业在当地的社会声誉和形象。为此，上海自贸试验区相关规制部门要勇于针对进军海外市场的企业行为引导开发并实施可持续性标准，将可持续性标准融入其评级、企业信息披露及融资之中，促进这些企业响应东道主国家（地区）可持续发展的诉求并将当地社会和环境影响（生态环保、保障搬迁居民利益等）嵌入到商业决策之中，引导这些企业系统塑造企业社会责任文化、主动净化当地政商关系、处理好与各种非政府组织的关系、摒弃短期导向的资本运作（腾挪）、潜心研究用户需求（追求最为准确时新的市场信息和知识）、开发当地适用的先进技术、提升当地综合竞争实力，尤其是要引导这些企业在成本竞争方面从底线竞争转向高附加值竞争、在技术竞争方面从复制模仿转向自主原创、在营销竞争方面从知名度（形象响靓）导向的传统营销转向美誉度（身正影丽）导向的关系营销，如此才能真正获得海外当地市场的尊重并增强其国际竞争力的可持续性。
另一方面，对接金砖银行总部的入驻，首先是指上海自贸试验区要在为金砖银行的筹建、运行以及管理层和国际职员来华工作提供便利和支持的过程中，近距离观察学习国际多边金融机构在治理结构、环境和社会保障的制度、政策、工具、程序等方面的经验和创新，从而加快自身在全球视角下促进本地治理体系及能力的现代化水平。其次是指上海自贸试验区要响应国家推动当前全球经济治理体系“包容式改进”的核心利益需求，不能亦步亦趋地对称性地对接TPP、中美投资协定谈判等框架，善于基于自身周边庞大的城市群落（长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群）和长江经济带市场规模、完备的产业体系、更加优越的商业环境及日益成形的“一带一路”发展格局塑造深植于本土环境、中国特色、国际兼容、透明运行的贸易投资规则体系。在这之后再落实中央倡导的亲、诚、惠、容的理念并逐渐将这些规则扩散到丝绸之路经济网络（包括中缅孟印经济走廊、中巴经济走廊、中-蒙-俄草原之路以及中韩日自贸区、中国东盟自贸区、中新自贸区、中澳自贸区等组成的自贸区网络）中的相关国家（地区）并不断升级完善，借此支持国家作为“发展中大国”更有效地争取全球经济治理决策话语权与影响力（尤其是市场准入、投资保护、知识产权保护、国有企业透明度、技术转让、政府采购以及可持续发展等方面）。这一方面将支持国家谋求海外贸易和投资的发展以及更稳定的国际经济地位等国家核心利益奠定根本性的跨国制度基础，另一方面将助推上海及国内其他企业打造发展中经济体主导的周边区域性（内含各国别）价值链（网络）、外连发达经济体主导的全球价值链（网络）并走向中高端地位。
（作者系华东师范大学经济与管理学部副教授，管理学博士。）
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